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其次，他提出了若干具体的分工及职权配置方案。

党政联合制发的规范性文件的合宪性审查包括在形式上和实质上都要符合宪法，形式合宪性审查主要是考量制定程序是否符合民主正当与参与公开等宪法原则的要求，实质合宪性审查主要是文件内容是否符合宪法的精神、原则和规则确立的基本权利保护、国家机关权限划分等基本要求。尽管中央纪律检查委员会以及党中央工作机关与省级党委在级别上无法区分，但是前者是代表党中央领导某一方面的工作，其制定的党内法规在全党范围内普遍适用，所以前者的效力高于后者。

另一方面，也要确保行政机关既在宪法法律范围内活动，又接受党的领导。在法治领域，必须特别注重法治系统论的观念和思维，坚持依规治党与依法治国共同推进、一体建设。党政联合发文在党内法规系统和国家法律系统中均未受到明确的备案审查规则约束，实践中容易逸脱法治监督，导致权力滥用，亟待创建新的法治监督机制。其中，党的政治纪律是党首要的和根本的纪律，全党上下必须坚决服从。具体而言，在纵向上，中央、省、市、县各级党委以及党的基层组织均要开展备案审查。

从规范属性上看，党政联合发文既属于党组织制定的党内规范性文件，也属于行政机关制定的行政规范性文件，具有规范党的领导与执政活动的党的规范性文件以及约束行政执法的法律规范性文件的双重身份，体现了党规与国法的双重属性。在党政联合发文的常态化治理中，一方面，要确保党既依据党内法规管党治党，又依据宪法法律治国理政。为了强化对党政联合发文的政治监督，中央办公厅等党内机关专门负责审查党政联合制发的规范性文件是否符合党的指导思想、基本方针、决策部署、政治纪律等原则性要求，是否符合党内法规范文件的制定权限、程序以及上位党内法规范文件的内容等制度性规定。

一方面，应将党政联合制发的法规范文件纳入《备案审查规定》中接受备案审查，补全党政联合发文在政治系统中的监督漏洞。对于规范性文件性质的党政联合发文，按照《备案审查规定》第2条和第5条的规定，各级各类党组织制定的规范性文件都应纳入备案审查范围。该条例将党政机关联合制定的法规性文件纳入党内法规体系，这局限于省级以上党委和政府联合制定的准则、条例、规定、办法、规则、细则等形式的文件。基于党政联合发文权力性质的复合性、治理功能的多样性、调整范围的跨界性与规范属性的双重性等典型特征，党政联合发文行为应该接受两套监督系统的约束。

在党政联合发文的备案审查实践中，一般也是适用党政合理分工的双轨审查模式。例如，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》，提出设立生态环境保护专职督察机构，要求国务院办公厅、司法部、生态环境部等部门承担生态环境保护督察职责。

对此，可在《备案审查规定》第2条第1款后增加一款规定：党政机关联合制定的党内法规和规范性文件也应该接受备案审查。按照法治基本原理来讲，治国者必先受治于法，法治政府重在以法束权、明确公权边界，强调法治是行政权力运行的基本准则。具体而言，对于党政联合制发的规范性文件草案，实质上都是按照分类审查思维进行监督，通常是先交由党委的规范性文件管理机构进行审核，再移送政府的司法行政机构进行审查，或者调整两个机构的先后审查顺序。根据国家层面的制度要求，各省人大常委会和省政府分别制定了规范性文件备案审查的地方性法规和地方政府规章。

从调整范围上看，党政联合发文的调整对象和事项范围涵盖党与政两方面的复合要素。再如，2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，要求建立食品安全属地管理工作责任制，保障人民群众食品安全2015年中共中央办公厅出台《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，要求建立健全党委、人大、政府等各个系统分工负责的备案审查机制。党内法规制度姓‘党，具有强烈的政治属性，传承着不变的政治基因。

由于党政联合发文融合了党的机构与行政机关、党的意志与行政执行、党内规范与法律规范等内容，体现了党政联合发文的多元属性，导致法治化监督难题。最后，审查党政联合发文是否严守党的政治纪律和政治规矩。

党政机关联合发文行为同样应在宪法和法律范围内活动，党政联合制发的规范性文件不得违反宪法和法律的规定。只有通过正当的民主参与程序保障多个监督系统之间充分的沟通对话，让多元协商机制贯穿于党政联合发文的备案审查过程，才能整合各个审查主体的意见，并达成政治标准和法律标准相统一的共识性结论。

坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。尽管中央纪律检查委员会以及党中央工作机关与省级党委在级别上无法区分，但是前者是代表党中央领导某一方面的工作，其制定的党内法规在全党范围内普遍适用，所以前者的效力高于后者。人民主权是一切权力产生的正当性基础，人民行使权利的方式就是人民代表大会制，也就是通过人民代表大会制度将人民主权转化为可以执行的权力。在党内法规范的备案审查主体方面，遵循谁制定谁报备与谁领导谁审查的原则，具体分为报备主体和审查主体，前者是指党内法规范的制定主体，后者是指党内法规范的监督主体。行政规范性文件对公民、法人和其他组织的权利义务产生重要影响，亦需在法律规范体系内部受到有效的制约和监督。在这种二元审查体系中，国家权力机关的备案审查属于外部监督，国家行政机关的备案审查属于内部监督。

党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态，需符合党规与国法双重标准。为了保证法治规范体系的内部融洽与内容完善，法治体系中的各类规范制度都需要接受法治监督。

在起草阶段，党政联合发文需由党政机关共同协商文件的具体内容，并听取各级党组织、广大党员、人大代表与利害相关人的意见。人大及其常委会作为行政机关的监督机关，需尊重行政职权的判断领域，只能撤销而不能改变行政规范性文件。

进入专题： 党政联合发文 备案审查 。由于党政联合发文在制定主体和规范属性上的双重性，决定了其要接受党规系统与法律系统的双层监督。

政治与行政的分工逻辑，决定了党组织与行政机关联合制定的规范体系需遵循双重规范进路，综合采纳政制和法制的双重监督标准。第二，党政联合发文的程序合规性标准主要是审查制定程序的民主性和科学性问题，在党政联合发文的起草、审批与公布等各个环节均要保证程序公正。只有将规范性文件的合宪性审查权赋予省级人大常委会，才有利于维持宪法秩序在地方的统一性与权威性。按照卢曼的环境—系统理论，国家宪法是政治与法律耦合的产物，同样党政联合发文也是如此，是政治和法律两个子系统相互融合和开放的阀门。

程序合法性审查主要考虑的是党政联合制发的规范性文件是否具有民主正当性，强调过程中的公众参与。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。

在理论逻辑上，政治与行政遵循职能分工负责的运行机制与监督原理。具体而言，党政联合发文需遵循合宪性、合法性与合理性三种具体审查标准。

（二）双轨统合的运行程序：党的领导与人大主导的协调机制 为了减少党政联合发文不同备案审查系统之间的矛盾与分歧，需在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制，实现多重备案审查标准之间的衔接联动。结语 党的二十大报告明确指出要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。

根据《备案审查规定》第4条第3款的规定，各级党委应与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。上述党内法规从公文处理形式方面，为党政机关制定特定文件提供了规范依据，确立了规范性文件性质的党政联合发文的制度基础。单一属性说认为党政联合发文属于党内法规的调整范围，在形式上是以党的名义发布，在实质上主要是规范党的领导与执政行为。但是该联合发文用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作，影响到拆迁户的基本权利和义务。

根据我国《宪法》第2条第1款的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。首先是来自党内系统的监督，党组织的行为要遵守党务行为规则，党组织制定的文件要符合党内法规和规范性文件的要求。

政治机构与行政机关的权力运行依旧遵循政治逻辑与法律逻辑，两套权力系统的监督模式分别适用党内监督与行政监督，于是就形成政治与行政分工负责的监督格局。由此，《党政机关公文处理工作条例》与《党内法规制定条例》共同构成党政联合发文的正当性基础。

（一）双轨统合的正当基础：坚持依法治国和依规治党的有机统一 为了推进党政联合发文的法治化，建立党政联合发文备案审查系统的双轨统合机制，不仅可以避免党政两种属性的规范制度内容的不一致，而且能够有效推动党组织依规治党与政府依法行政协同发展，符合中国特色社会主义法治体系建设坚持依法治国和依规治党有机统一的系统思维。2019年中共中央修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第13条第2款规定：制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。